农药风险评估及全球农药禁限用最新进展（上）

随着相关科学和技术的进步，人们对农药危害的认识越来越深入，对自身健康及环境生态也日益关注，对农药安全性的要求愈来愈高。因此，对现有农药不断审查并对某些被认为不利于人类健康、污染环境和对有益生物有害的农药实行禁限用已经成为各国农药监管部门的重要工作内容之一。

目前世界上绝大多数国家和地区都实行了农药登记制度，登记审批就是对农药安全性进行评估的过程，而风险评估就是目前普遍采用的农药安全性评价措施。农药主管部门根据风险评估结论决定是否准予登记或在什么限制条件下才予以登记。对已获登记的农药不断进行再评审，依据最新的科学和技术作出禁用或限用或继续初始登记之用法的决定。

一、农药风险评估

所有的农药都有一定程度的风险（risk）。风险评估就是评估使用农药的风险和益处的过程，它通常需要复杂的数据组合来完成。

通常由政府机构和国际组织对农药进行正式的风险评估。例如WHO主要评估农药潜在的致癌风险、来自食物的残留风险和对环境的风险。有些组织仅考虑农药的危害、可能造成的事故，而多数国家的主管机构在评估风险时要同时考虑危害和可能的暴露（途径和数量）。

危害（hazard）是来自农药化合物本身的特性，属于内在性质。而风险还要考虑到暴露机会，即风险=危害×暴露。

目前，美国和欧盟的农药风险评估分别代表着世界上2个不同的评估体系。不同之处在于，美国从活性物质到制剂都是基于风险的评估（risk-based assessment），而欧盟则是对活性物质采取基于危害的截断标准（hazard-based cut-off criteria），而对制剂采用基于风险的评估。欧盟依据活性物质的危害截断标准决定禁用或允许使用。

1. 美国环保署（EPA）的农药风险评估

美国EPA对的农药风险评估包括3大类：即人类健康风险评估、生态风险评估和累积风险评估。

人类健康风险评估着眼于可能在水、食物、空气和其他活动中接触农药的人类所面临的健康风险，包括在家庭和工作场所使用农药。人类健康风险评估的4个步骤是危害识别、剂量-反应评估、暴露评估和风险表征。

生态风险评估则着眼于野生动物、植物和水源可能受到农药的影响。需要关注植物和动物毒性以及环境归宿的数据。生态风险评估的4个阶段是规划、问题确定、分析和风险表征。

累积风险评估是评估人们同时暴露于具有确定的共同毒性机制的一类农药中的一种以上农药的可能性。目前EPA关注的这类具有共同毒性作用机制的农药主要包括有机磷酸酯类、N-甲基氨基甲酸酯类、除虫菊酯类、三嗪类、氯乙酰苯胺类等5类化合物。

在农药销售和使用之前，大多数农药都要经过广泛的化学、健康和生态安全研究。这些研究包括产品化学、产品性能、对人类和宠物的危害、对非靶标生物的危害、使用后的暴露、使用者/用户的暴露研究、农药喷雾飘移评价、环境的归宿、残留物化学等。所有提交的研究过程及结果都必须遵守一套严格的指导方针进行。根据农药产品的类型，EPA可能会审查各种不同方面的研究来确定其风险。

（1）人类健康风险评估

人类健康风险评估是对现在或将来可能接触受污染环境介质中的农药后健康受到不良影响的性质和概率进行评估的过程。人类健康风险评估涉及以下问题：

①环境中的农药可能导致的健康问题；

②当人们接触不同种类的农药时，出现问题的几率；

③是否存在一些化学物质在低水平接触时不会对人体健康构成风险；

④人们会接触的农药种类和接触时间；

⑤食品中农药残留的法律限制（最大残留限量）是否能保护人类健康；

⑥人们是否会因为年龄、基因、健康史、种族习俗、性别、工作和游戏场所以及食物等因素更容易受到农药的影响或接触到农药。

EPA需要根据如下研究评估农药对婴儿、儿童和成人的潜在健康影响：

①急性毒性试验：短期暴露，一次性暴露（单一剂量暴露），包括经口、经皮和吸入暴露，眼刺激性，皮肤刺激性，皮肤致敏性，神经毒性。

②亚慢性毒性试验：中度暴露，长时间（如30～90 d）的重复暴露，包括经口、经皮和吸入暴露；神经毒性（神经系统损伤）。

③慢性毒性试验：长期暴露，在试验动物寿命的大部分时间里，进行反复暴露以确定长时间和反复接触农药后的影响，包括慢性影响（非致癌试验）和致癌试验。

④发育和生殖毒性试验：确定暴露于农药对动物胚胎的影响（出生缺陷）以及暴露于农药对实验动物繁殖能力的影响。

⑤致突变性试验：评估农药对细胞遗传成分的潜在影响。

（2）生态风险评估生态风险评估

显示当鸟、鱼、植物或其他非人类生物暴露在农药下会发生什么变化。生态风险评估是“评估由于暴露于一种或多种农药而可能发生或正在发生的不利生态影响的可能性”。农药登记提交的生态数据是生态风险评价的基础，这些数据包括：

①野生动物和水生生物：农药如何影响各种动物物种；

②植物保护：农药如何影响各种植物；

③非靶标昆虫：农药如何影响靶标昆虫以外的其他昆虫；

④环境归宿：农药被释放到环境中后，在土壤、水和空气中会发生什么；

⑤残留化学：农药使用一段时间后的残留量，帮助确定随着时间的推移环境中残留的农药量；

⑥喷雾飘移：从空气中喷洒农药时，农药偏离现场的量，有助于确定非目标生物的暴露。

以上这些环境研究主要由农药生产商进行，目的是明确以下问题：

①农药及其降解产物对各种陆生和水生动植物（非靶物种）的生态影响或毒性；

②农药在土壤、空气和水中的化学归宿和转运（降解途径和最终去向）。

在美国EPA的科学家审查了农药的毒性、化学性质、运输和拟议用途的所有信息后，进行环境暴露表征和生态影响的表征。

最后，EPA的科学家将影响表征和暴露表征纳入风险表征，描述使用该农药的生态风险，或根据不同的农药使用场景评估对水生和陆生动植物产生影响的可能性。

生态风险评估过程结合了来自毒性试验（生态效应）、暴露信息、各种假定和不确定性的所有信息，有助于风险评估人员了解生态效应和农药之间的关系，并有助于支持决策。

在确定一种农药是否会危害环境和野生动物时，EPA会对每种农药活性成分进行生态风险评估。农药的管制主要以有效成分为依据。

（3）累积风险评估

美国1996年的《食品质量保护法（FQPA）》要求环保局对发现有共同毒性机制的农药进行一种新型的风险评估。当2种或2种以上的化学物质或其他物质通过相同的或本质上相同的主要生化事件的顺序引起共同的毒性作用时，确定了一种共同的毒性机制。这种新的评估被称为累积风险评估，旨在评估通过所有相关途径同时接触一类具有共同毒性机制的农药而产生共同毒性效应的风险。

累积风险评估是评估人们同时接触一种以上具有确定的共同毒性机制的农药的可能性。EPA的累积评估估计了美国不同地区目前使用这些农药所导致的实际接触和潜在风险。EPA考虑了来自食物、饮用水和居住区来源的潜在暴露。

目前为止，EPA对具有共同毒性机制的5组农药进行了累积风险评估。此外，EPA还研究了硫代氨基甲酸酯和二硫代氨基甲酸酯，并确定它们不具有共同的毒性机制。

（4）风险管理是EPA的决策基础

美国EPA根据风险评估的结论作出决定，是否批准一种农药或按照推荐使用农药，或是否需要采取额外的保护措施来限制职业或非职业的农药暴露。例如，如果食用过量的农药处理过的食物或饮用被农药污染的水可能对消费者造成不可接受的风险，EPA可以限制或禁止在某些作物上使用农药。

①EPA可以根据需要限制特定地理区域内农药的使用，以保护地下水或其他饮用水源。

②EPA可以要求工人佩戴个人防护装备（PPE），如呼吸器或耐化学品手套。

③EPA可以禁止工人在一段特定的时间内进入经过农药处理的农田。

④如果农药在考虑所有适当的风险降低措施后仍然不符合美国农药法（FIFRA）或联邦食品、药品和化妆品法（FFDCA）的安全标准，EPA将不允许使用推荐的农药，即予以禁用。

5. 美国濒危物种保护及对相关农药的限用

EPA的濒危物种保护计划旨在确定农药的使用是否会影响任何受威胁或濒临灭绝的物种，或根据《濒危物种法（ESA）》对指定的关键栖息地造成有害的改变。目标是保护受威胁和濒危物种及其栖息地，同时不给农业和农药使用者带来不必要的负担。

如果为了保护濒危物种或其指定的关键栖息地，有必要对特定地域的农药使用进行限制，则这些信息会以濒危物种保护公告的形式出现，并在农药标签上注明。公告作为标签的延伸是强制性的。

美国ESA有助于确保联邦政府采取或允许的行动不会危及濒危物种的继续生存，或导致指定的关键栖息地发生不利的变化。ESA要求联邦EPA：

①确定他们的行为是否会损害某个被列出的物种或其指定的关键栖息地（程序义务）；

②确保所采取的或允许的行动不会危及被列入物种的延续，或导致对其指定的关键栖息地的不利变化（实质性义务）。

美国EPA通过进行生物评估（BE），也称“影响确定（effect determination）”以评价农药对列入名单的濒危物种和指定的关键栖息地的影响。生物评估的第1步是关注农药活性成分的批准用途（如产品标签所确定的），以此确定农药活性成分的登记用途对濒危物种或指定的关键栖息地“没有影响”或“可能有影响”。当EPA确定登记的农药可能影响一个或多个被列出的物种或指定的关键栖息地时，就会启动咨询程序。对于那些EPA认为可能会受到农药影响的物种和关键栖息地，生物评估的第2步是由EPA做出如下评估决定：

①对列出的物种或指定的关键栖息地“可能有影响，但不太可能产生负面影响（NLAA）”；

②对所列物种或指定的关键栖息地“可能有影响或可能有不利影响（LAA）”。除非美国鱼类及野生动物保护局（United States Fish and Wildlife Service）和美国国家海洋渔业局（National Marine Fisheries Services）书面同意EPA的决定，认为农药的影响属于NLAA，否则“可能有影响”的决定将引发正式的咨询。

在此情况下，由美国鱼类及野生动物保护局和美国国家海洋渔业局对EPA的决定作出回应，提出他们对生物评估的意见，说明对濒危物种造成危险和对指定的关键栖息地造成不利改变的可能性，并确定可以采取什么合理和谨慎的替代方案或措施（如果有的话），以避免危险或不利改变的发生。EPA必须利用其现有权力来满足ESA的实质性要求。

如2022年7月，经过生物评估，美国EPA提出了针对莠去津的新的缓解措施，以保护水生环境免受广泛使用的除草剂莠去津的影响。如果最终确定，这些措施将推翻特朗普政府在2020年实施的一项政策决定（该政策放松了对河流和溪流附近种植者的限制）。根据EPA的提议，位于莠去津浓度超过3.4 μg/L流域的种植者必须减少径流或降低施用量。这远远低于特朗普政府制定的15 μg/L的标准。

EPA在2016年的生态风险评估中确定了3.4 μg/L的莠去津关切水平。当超过此浓度时，莠去津对水生植物产生负面影响的几率为50%。除了降低莠去津的限制浓度外，EPA还建议禁止所有种植者在土壤水分饱和、下雨或48 h内预报有风暴时使用莠去津。所有种植者也将被禁止空中喷洒莠去津。

2. 欧盟农药风险评估

欧盟也进行健康风险、环境和生态风险评估，同样也有累积风险评估。所不同的是，欧盟层面和成员国层面分别参与活性物质和制剂产品的风险评估，所以特别强调农药风险评估在程序上的科学性。

在欧洲的第一个农药法规（理事会指令Council Directive 91/414/EEC）框架下，欧洲没有使用严格的标准来批准农药。任何一种农药，只要在常任委员会中得到成员国代表的投票，就可以获得批准。投票原则是“少数服从多数”，如果健康和食品安全总理事会 [DG SANTE，2014年之前被称为卫生和消费者总局（DG SANCO）]的提案被否决，还可以上诉。根据《斯德哥尔摩公约》，无论某种农药是致癌物还是全PBT（持久性、生物累积性、有毒），都有可能获得欧盟的批准。

然而，这一点在新的农药法规Regulation（EC）No1107/2009下有所改变。即首次采用更为严格的危害截断标准（hazard-based cut-off criteria）决定活性物质的去留。

危害截断标准就是阻止存在特定类型危险的活性物质的批准或续展。符合任何截断标准的物质在不考虑风险评估结果的情况下被拒绝。

欧盟农药新法规于2011年生效，取代了原来的欧盟理事会指令，农药活性成分获批的标准由“基于风险的标准（risk-based criteria）”转向“基于危害的截断标准（hazard-based cut-off criteria）”。新法规制定了活性物质审批的4个毒理学（健康）截断标准（包括内分泌干扰物截断标准）和3个环境截断标准。凡满足任何一种或更多截断标准的农药活性物质都不会被批准。

欧盟基于农药危害的管理，遵循“预防原则”，即如果一种活性物质具有本质上的危险特性（例如能够导致癌症或持续的污染），那么它就被认为太危险，不能安全使用，不应该被授权。这在控制风险方面非常有效，操作也相对简单，但是一个不可避免的后果是，它减少了可供使用的农药数量。

几乎所有其他国家，包括美国和澳大利亚，都遵循基于风险的方法。这种模式更加强调评估和管理使用中的农药风险，并依赖于有效地运用各种检查和措施，将这些风险保持在可接受的水平以下。但要认识到，以这种方式管理风险永远不会像欧盟从源头上消除风险那样有效，而且会增加复杂性和成本。

虽然监管机构和其他利益相关者经常提到在基于危害和基于风险的方法之间进行选择，但这实际上是一种非黑即白的看法。现实的情况是，风险管理实际上是在一个范围内进行，即所有农药监管系统都将“基于危害”和“基于风险”的评估措施综合使用。

欧盟机制（经常被吹捧为世界上唯一“基于危害”的体系）的大部分内容本身就是基于风险评估。一旦活性物质通过了欧盟的危害标准，就会对其使用相关的风险进行评估，并相应地设计控制使用风险的缓解措施，只有最危险的农药才会被淘汰。如果不符合欧盟的危险标准，永远不会进入风险评估程序。

（1）欧洲食品安全署（EFSA）在农药风险评估中的作用

EFSA根据风险评估向风险管理者提供独立的科学建议。欧盟委员会和成员国就监管问题作出风险管理决定，包括批准活性物质和设定食品、饲料中农药残留的法律限度（最大残留水平MRLs）。

EFSA农药同行评议组与欧盟成员国密切合作，负责对植物保护产品中使用的活性物质进行风险评估。活性物质的健康风险评估是评价在正确使用的前提下活性物质是否对人类或动物健康产生任何直接或间接的有害影响，如通过饮用水、食品、饲料，或通过影响地下水的质量。而环境风险评估旨在评估活性物质对非靶标生物的潜在影响。

EFSA植物健康和农药残留小组（Plant Health & Pesticides Residues Unit）就植物保护产品处理过的食品和饲料中存在农药残留的可能风险向欧洲委员会提供科学建议，并就最大残留限量的设置提出建议。此外，农药同行评议组还为植物保护产品及其残留问题小组（Panel on Plant Protection Products and their Residues，即PPR专家组）提供行政和科学支持。

PPR专家组和2个农药组的任务是制定和修订农药风险评估的科学方法，包括指导文件。在这种情况下，EFSA还将任务外包给外部组织，以协助收集科学数据和信息或开发建模工具。此外，通过公众咨询收集利益相关方对新指导和方法的意见。指导文件就如何在活性物质同行评审、MRLs设定或植物保护产品国家登记授权的背景下对特定领域进行风险评估向申请人和成员国提供建议。

（2）同行评审

自2003年以来，EFSA一直负责对植物保护产品中使用的活性物质进行欧盟同行评审。这项任务由EFSA农药同行评议小组按照立法规定的程序和最新的科学标准和方法执行。EFSA与成员国的科学专家密切合作开展工作。

一般来说，活性物质的评估采用分阶段的方法：

①活性物质的批准申请由生产商向指定的报告员成员国（RMS）提交，同时提交一份制剂的申请资料卷宗。

②对于每种活性物质，初始评估报告由进行第一次风险评估的RMS撰写。

③EFSA与所有成员国合作，对RMS的风险评估进行同行审查。

④EFSA起草一份关于活性物质的评估结论。

⑤欧盟委员会作出立法决定是否将该物质列入欧盟批准的活性物质清单。

EFSA还负责对活性物质续展进行欧盟同行评审。活性物质首次获得批准后的有效期限一般为10年，之后申请人可以申请续展。申请提交给注册管理系统，由该系统在更新评估报告（RAR）中提供初步评估。随后，EFSA与成员国合作，对RAR进行同行审查。

作为活性物质同行评审的一部分，EFSA还评估潜在的内分泌干扰（ED）特性。根据欧盟委员会法规Regulation EU 2018/605引入的标准，农药活性物质的ED评估概况在一份专门报告中提供。

欧盟也进行累积风险评估，且累积风险评估的概念与美国EPA相同。

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二、农药禁限用

1. 农药禁限用的含义

关于农药禁限用，似乎没有一个统一的定义或释义。而美国EPA对农药禁用和限制使用的含义作如下解释。

农药禁用（banned）：为了保护人类健康或环境而被EPA禁止其所有已获注册的用途的农药。它包括首次注册被拒绝批准的农药以及/或已被企业撤销登记的农药。

在美国限制使用（restricted use pesticides，RUPs）的类型主要有2种。一是经认证的使用者才能使用的产品。为了确定这类产品，联邦法典CFR§152.170给出了人的健康危害标准和非靶标物种的危害标准，据此标准将最终用途产品归为只能由经认证的使用者（或由其直接监督的人）使用的产品。这是美国限制使用农药的一种情形。

如果没有某种限制，按照标签上的警告、注意事项和使用说明或按照普遍和公认的使用方法使用产品时，可能对环境造成不合理的不利影响，而且限制使用所减少的风险将超过限制使用所减少的利益。在此情况下，EPA可以依法对产品或产品类别施加限制。另外，美国EPA还有“严格限用农药（severely restricted pesticides）”的概念。严格限用是指几乎所有登记的用途都被环保署禁止，但某个或某些特定的已注册的用途仍被授权。

本文采用EPA的农药禁用释义。而在更多情况下，可以将“农药限用”理解为“对某种农药原始标签上的某些用途予以否定而保留其余用途”。这点与EPA的“严格限用”不同。因为EPA的严格限用似乎是指“仅限用于某些用途”，而人们通常理解的是“限制某种农药的某些用途”。实际上这是同一事物的2个方面，只是强调的重点不同。如在中国的农药限用中，规定甲拌磷、甲基异柳磷、克百威、水胺硫磷、氧乐果、灭多威、涕灭威、灭线磷这些农药禁止在蔬菜、瓜果、茶叶、菌类、中草药材上使用，禁止用于防治卫生害虫，禁止用于水生植物的病虫害防治。

2021年10月8日美国EPA发布了一个长达42页限用农药清单（RUPs），所列产品多达千余种。这说明美国经过风险评估后批准的农药登记中相当一部分都带有某些限制条件。这正如前面所言，在风险评估为导向的登记制度下，要使获得登记的农药不对人和环境生态造成不利影响，仍需要登记后的一系列管理措施。

2. 影响农药禁限用的主要决定因素

笔者认为，决定某种农药是否可能被禁用或限用，除了农药本身的因素之外，还有商业因素或国际贸易因素（表1）。

表1 决定农药禁限用的主要因素

其中农药本身的因素主要是指农药化合物本身具有的内在有害性。当这些有害性符合比如欧盟的活性物质截断标准时就会被禁止登记和使用；当符合下文将要介绍的高危农药标准（实际也是截断标准）时就会作为高危农药被禁限用。同时考虑到农药本身的危害性及暴露机会和程度就构成美国基于风险评价的禁限用农药的依据。

3. 农药禁限用标准

目前为止，尚没有世界统一的农药禁限用标准。但是，根据目前世界各国以及国际组织的实践来看，高危农药的禁限用已经达到最高的重视程度，在国际组织推动下正力图提高各国政府对高危农药的认识，加快淘汰高危农药的步伐。此外，还有在某些国际协议（如《鹿特丹公约》《斯德哥尔摩公约》《蒙特利尔议定书》）下的某些农药的禁限用。欧盟新的农药法规设定了农药活性物质审批和制剂产品登记的标准，给出了明确的否决标准。

（1）高危农药需逐步禁限用

①高危农药（highly hazardous pesticides，HHPs）的定义

FAO/WHO在2016年发布的《高危农药指导》中给出的定义是：高危险农药指根据世界卫生组织或全球化学品统一分类和标签系统（GHS）等国际公认的分类系统或在相关具有约束力的国际协定或公约中所列明的对健康或环境具有特别高水平急性或慢性危害的农药。

此外，在一个国家的使用条件下可能会对健康或环境造成严重或不可逆转的损害的农药可被视为高危并作为高危农药处理。

高危农药应该是首先被禁限用的农药。

有些农药具有持久性和生物累积性，而且在环境中可长距离迁移，已被《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》禁止。《鹿特丹公约》也要求出口商要向进口商提供一些危险农药的配方信息。然而，其他很多具有高度危险性的农药，在全球范围内并没有完全被控制。根据世卫组织的说法，现有的数据太有限，无法估计农药对全球健康的影响，但从科学文献中可以清楚地看到，农药的生产、使用、传播和不当处理的影响是一个重大的全球健康问题。

联合国环境规划署（UNEP）《国际化学品管理战略方针（SAICM）》第四届国际化学品管理会议（ICCM4）于2015年举办。该会议通过了一项决议，承认高危农药是一个国际关注的问题，并呼吁采取一致行动来解决高危农药问题。

②高危农药的确认标准

2007年粮农组织/世卫组织农药管理联合会议 [Joint FAO/WHO meeting on Pesticide Management（JMPM）] 制定了高危险农药的8项标准，满足其中任何一项标准的农药都被视为高危农药。

标准1：农药制剂符合WHO农药毒害分类（WHO Recommended Classification of Pesticides by Hazard）Ia或Ib级的。

标准2：农药有效成分及其制剂符合全球化学品统一分类和标签系统（Globally Harmonized System，GHS）1A和1B类致癌物的。

标准3：农药有效成分及其制剂符合GHS1A和1B类致突变物的。

标准4：农药有效成分及其制剂符合GHS1A和1B类生殖毒性的。

标准5：《关于持久性有机污染物（POPs）的斯德哥尔摩公约》附件A和B中列出的农药活性成分，以及符合附件D第1段所有标准的农药活性成分。

标准6：《鹿特丹公约》附件Ⅲ中关于事先知情同意程序的农药活性成分和制剂。

标准7：列入《蒙特利尔议定书》关于消耗臭氧层物质的农药。

标准8：对人类健康或环境有高度严重或不可逆不利影响的农药有效成分和制剂。

FAO/WHO 2016年发布的高危农药指导仍然沿用这8项标准。

此外，国际农药行动网（PAN）在制定高危农药清单时，也制定了高危农药确认标准（表2）。此标准综合了更多的信息资源。

表2 PAN采用的高危农药鉴定指标或标准